数据要素开启产业化大时代。数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》印发，这是我国首部从生产要素高度部署数据要素价值释放的国家级专项政策文件。《意见》从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面，提出20条政策举措。业界认为，我国数据产业正经历从0到1的开创期，数据要素正式开启产业化大时代。

数据集团成数据要素市场化配置改革重要抓手。数据要素的市场化配置，不仅需要市场侧的自发参与，更需要政府侧的主动布局。目前，上海、福建、河南、湖北、武汉、南京、成都等地相继成立地方数据集团公司作为开展授权运营的市场主体，推动公共数据与社会数据融合开发利用。作为数据要素市场化配置功能性平台公司，数据集团将区域内相对分散的机构和企业按效率和安全的原则重新整合，使从事数据业务的企业在集团控股的框架内充分发挥各自作用，有助于增强区域内数字经济发展的活力，提高区域数字经济发展的市场化水平和辐射吸纳能力。同时可为促进国有资本合理流动、实现保值增值和服务数字中国的国家战略，提升区域数字经济产业竞争力和数字经济发展水平提供重要支撑。

数据集团区域发展格局。数据集团与数据交易所、大数据中心、数据管理部门共同组成数据资源经营、数据要素交易流通、数据要素资源管理、数据监管的基本治理和发展格局。从区域视角看，数据集团呈现东部（上海、南京）领跑、中部（武汉、湖北、河南）加速、西部（成都）探索创新的格局。浙江、广东和北京作为数字经济、数字政府发展的领先地区目前尚未成立独立的数据集团。从现实情况看，数字浙江和数字广东两个公司作为区域性数字化建设市场主体的存在为当地数据要素市场化配置提供了强力支撑，成立单独的数据集团的必要性和动因可能并不是那么强烈，北京则主要是通过数据专区模式，联合行业龙头企业和市属平台公司开展数据要素市场化配置。

功能定位。地方政府对数据集团的基本定位是具有功能保障属性的市场竞争类国有企业。一是强化功能保障定位，主要是为地方政府发展数据要素市场承担基础性、公共性的功能；二是市场竞争商业公司，作为竞争性市场主体，以市场化的方式参与市场活动；三是国有企业，即国有资本主导。在数字经济发展推动方面，数据集团被赋予推进智慧城市建设和发展数字经济的重要抓手，参考其他领域平台公司承担投融资功能，以资本平台方式发展产业。

组建方式。关于数据集团的组建方式，各地进行了多种形式的探索。以福建省大数据集团有限公司、上海数据集团有限公司等为代表的数据集团通过原有数字相关公司划转、合并等方式，组成新的公司（集团），实现数据、工程、项目等资源整合，减少沟通、运营等成本浪费，提高政府指导、运营维护等效率。以云上贵州大数据（集团）有限公司等为代表的数据集团是以国资为主的多元股权结构，在确保国有资产安全的前提下决策机制得到进一步优化，且有助于促进以数据为核心资产在多元应用场景中进行有益探索。

主营业务。通过对国内典型数据集团发展经验的梳理，数据集团应包括但不限于以下四个主要职能：城市数据基础设施建设与运营、数字产业化和产业数字化应用场景开发、数据要素市场投资和孵化以及城市数字经济发展研究。数据要素运营管理是成立数据集团的核心动因，数据集团被地方政府赋予数据治理平台设施的开发运营支撑功能、数据安全保障支撑功能、公共数据资源一级开发运营功能，上海、福建、成都、武汉等地的数据集团都是通过政府明确的行政授权承担此部分职能职责。

强化顶层设计，设置好“红绿灯”。做好数据要素市场发展的顶层设计，明确总体框架和发展路径。以数据资源持有权证、数据加工使用权证和数据产品经营权证等为基础，明规则、划底线，推动公共数据开发利用。在实践过程中，数据集团要解决好授权合法性问题、授权不授责问题、市场公平性问题、两个“婆婆”问题，实现数据流通利用安全合规，打造最强绿色算力供给者。高效集成多维度数据、管控多渠道价格、统一多流程服务、管理多场域库存，在经营分析、客服、履约、营销等场景为企业创造价值。

将建设并运营城市数据中台作为数据集团主营业务。基于公共数据应用的创新绝不是政府主导的，而是依靠市场的需求刺激，将建设并运营城市数据中台作为数据集团的主营业务正成为激活地方数字经济市场潜力的重要路径。借鉴上海模式，集团公司可建设一个集约化平台作为数据流通的基础设施，比如城市级的区块链；也可面向某一流通场景向数据中心申请授权运营。此外，数据集团还要重点发力数据库产业和产业互联网建设运营。

构建“数据运营共同体”。以数据集团作为一级数据要素市场的核心枢纽，以推动公共数据开发利用和要素价值释放为核心，采用分类分级管理的市场化方式，通过公平竞争，让符合条件的市场主体进场成为公共数据运营服务商，构建“数据运营共同体”。支持省（市）属国有企业、互联网平台企业以及其他有条件的企业和单位，成立数据集团、数据公司或数据研究院。培育一批专业数据流通服务商、数据经纪商和第三方服务机构，打造数据流通交易产业生态。